前　言

　　就業是民生之本，是改善人民生活的重要途徑;社會保障是民安所在，是社會的“安全網”。社會就業比較充分、社會保障體系比較健全是黨的十六大確立的全面建設小康社會的重要目標。

　　“十一五”時期是本市經濟社會加速發展的關鍵時期，也是統籌城鄉就業和完善社會保障體系的重要時期。制訂“十一五”時期就業和社會保障規劃，突出體現就業和社會保障事業在國民經濟和社會發展中的重要地位和作用，是本市國民經濟和社會發展“十一五”規劃的重要組成部分。

　　本規劃堅持以人為本的科學發展觀，以實現城鄉勞動者較為充分就業、社會保障覆蓋城鄉居民、努力構建和諧社會首善之區為目標，提出了“十一五”時期本市就業和社會保障事業發展的重點任務和保障措施，以此作為全市做好就業和社會保障工作的重要依據，是對《北京城市總體規劃（2004—2020年）》和《北京市國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》的具體落實。

　　規劃期限為2006年—2010年。

　　
　　第一部分 總體評價和形勢

　　一、總體評價

　　“十五”期間，本市形成了市場導向的就業機制，保持了就業局勢基本穩定；建立了以社會保險為核心的社會保障體系，保障了人民群眾的基本生活，維護了首都改革、發展和穩定的大局。

　　（一）形成了市場導向的就業機制，就業規模逐步擴大，就業結構進一步優化

　　到“十五”期末，就業人員總量由“九五”期末的619.3萬人增加到878萬人，增加就業258.7萬人。就業結構進一步優化，三次產業就業人員比重分別為7.1：26.3：66.6，城鎮登記失業率控制在2.3%以內。

　　1.實現了下崗職工基本生活保障制度向失業保險制度的并軌

　　2002年底，1667家再就業服務中心中的30.03萬名下崗職工全部出“中心”，有力地促進了國有企業富余人員的分流安置。

　　2.形成了比較完善的促進就業政策體系

　　將擴大就業和控制失業納入政府宏觀調控體系，制定實施涵蓋金融、財政、稅收、社會保險等方面的積極就業政策，投入再就業資金16.83億元，幫助72.2萬名失業人員實現就業。

　　3.依托社會保障事務所將就業服務向社區延伸

　　全市315個街道（鄉鎮）全部建立了社會保障事務所，為失業人員、低保人員等提供政策咨詢、職業介紹、職業指導、辦理享受優惠政策手續、基本生活保障和企業退休人員的社會化管理等各項服務。組織實施社區就業崗位開發計劃，共開發社區就業崗位65.83萬個。

　　4.實行了困難群體的再就業援助制度

　　依托社會保障事務所，對“4050”失業人員實施了政策傾斜、承諾服務、就業助理、托底安置等幫扶措施，共幫助14.4萬人實現了就業。發展社區公益性就業組織223家，托底安置就業特困人員1.63萬人。

　　5.試行了農村勞動力就業管理與服務制度

　　將有轉移就業愿望的農村勞動力納入到就業管理與服務范圍，實現了30萬本市農村勞動力轉移就業。取消了來京務工人員就業的限制性規定，改善了就業環境。

　　6.職業技能培訓取得成效

　　實施了“三年百萬”職業技能培訓計劃、“三年兩萬”新技師培養計劃，使257.9萬人次接受了職業技能培訓，技能人才總量達到186.7萬人，其中高級工以上技能人才占技能人才總量的比重從“九五”期末的10%提高到14.4%。

　　（二）初步建立了覆蓋城鄉的社會保障體系，保障范圍不斷擴大，保障水平逐步提高

　　1.建立了城鎮社會保障體系

　　“十五”期間，形成了完整的社會保險制度，完善了城市居民最低生活保障制度，城鎮社會保障體系基本確立。

　　基本醫療保險、工傷保險、生育保險制度的建立與實施，標志著以基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險為內容的城鎮社會保險制度已經形成。基本養老保險制度不斷完善,將中央和本市自收自支事業單位納入了統籌范圍,并率先實現了在基本養老金計算辦法、待遇調整等方面與企業的政策統一；實現了中央和本市事轉企單位與企業養老保險制度的合理銜接。建立了基本醫療保險、大額互助和補充保險的多層次的醫療保障體系，提高了統籌基金和大額醫療互助的支付比例和標準。失業保險制度進一步發揮了保生活、促就業的作用。建立了覆蓋全市所有企業及有雇工的個體工商戶的工傷保險制度。建立了生育保險制度，實施了生育保險醫療費用的社會統籌。

　　社會保險覆蓋范圍穩步擴大，基本養老和基本醫療、失業、工傷、生育保險參保人數分別達到520萬人、574.8萬人、394.6萬人、328.9萬人和226.1萬人，各項社會保險的覆蓋率分別達到91%、90.6%、90.6%、80.9%和81.9%，確保了各項社會保險待遇按時足額發放。

　　統籌城鄉社會保障制度建設取得進展。將建設征地農轉工人員納入了城鎮社會保險體系；解決了5.8萬名建設征地農轉工自謀職業人員的社會保險歷史遺留問題；啟動了整建制農轉居人員參加社會保險的試點工作；以工傷和基本醫療保險為重點，將農民工納入了社會保險范圍。

　　建立了以最低生活保障制度為基礎，專項救助制度相配套，臨時救助和社會互助為補充的社會救助體系。15.5萬名城市生活困難人員納入了最低生活保障范圍；對2.2萬人實施了城市醫療救助，1.4萬戶的城市低收入家庭享受廉租住房政策；出臺了臨時救助政策，共安排資金2533萬元，使因病、因災等原因造成生活暫時困難人員得到了及時救助；累計投入4.5億元資金，為低保家庭學生就學提供了救助；社會捐助和社會互助活動廣泛開展。安排救災資金8697萬元，救助受災群眾83萬人次。完善了流浪乞討人員救助管理辦法，對城市生活無著的流浪乞討人員實施了有效救助。

　　2.初步形成了農村社會保障體系

　　形成了以農村養老保險、新型農村合作醫療、農村最低生活保障為主要內容的農村社會保障體系。

　　建立了農村最低生活保障制度。將7.8萬名生活困難的農村居民納入農村最低生活保障范圍，5000多戶特困群眾的住房得到改善。

　　建立了以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度。13個郊區縣、185個鄉鎮全面推行了以大病統籌為主的新型農村合作醫療，有249萬農民參加了新型農村合作醫療，參合率81%。

　　農村養老保險穩步推進。理順了農村養老保險的管理體制，積極完善制度，提出了“個人繳費、集體補助、政府補貼”的籌資模式，在5個區縣進行了試點，40.6萬農民參加了農村養老保險。

　　3.社會福利、社會優撫、殘疾人事業進一步發展

　　社會福利事業穩步發展。全市每百名60歲以上老人擁有床位1.5張，有171所鄉鎮為老服務機構改造為農村社會福利中心；市和郊區縣均成立了兒童福利機構，總床位1470張，積極探索了孤兒棄嬰家庭寄養模式，將1300名孤殘兒童寄養在社會家庭。

　　優撫安置政策進一步落實。四次提高了優撫對象定期撫恤補助標準，享受定期撫恤補助的優撫對象1.55萬人；城鄉義務兵家屬優待金分別提高到1萬元和4200元。為1500余戶農村優撫對象翻建了危房，制定實施了城鎮優撫對象的廉租房政策和醫療費減免政策。改革了退役士兵安置制度，退伍軍人和軍休干部得到妥善安置。

　　殘疾人事業取得進展。殘疾人康復服務覆蓋面超過70%，殘疾兒童少年義務教育入學率達到98.9%。4.05萬名殘疾人享受城鄉低保，先后有8萬多名生活困難的殘疾人通過生產扶持擺脫了貧困，殘疾人基本生活得到了保障。

　　4.社會保險基金運行正常

　　通過建立擴面征繳獎勵責任機制，加大專項審計、稽核和監察力度，嚴格社會保險基金管理，建立了行政監督、內部審計和社會監督相結合的監督機制，確保了社會保險基金的安全運轉。各項社會保險基金收繳率均達到95%以上。

　　5.城鄉居民社會保障相關待遇標準逐步提高

　　與“九五”期末相比，企業退休人員月人均基本養老金由705元提高到1086元；最低工資標準由412元/月提高到580元/月；失業保險金標準由300-385元/月提高到382-491元/月；傷殘津貼平均水平由681元/月提高到1130元/月，護理費平均水平由350元/月提高到612元/月；供養親屬撫恤金平均水平由388元/月提高到639元/月；城市居民最低生活保障標準由280元/月提高到300元/月；農村居民最低生活保障標準進一步提高。

　　6.社會保障事務管理和服務不斷改善

　　積極推進了社會保險經辦模式改革。建立了基本養老、工傷、失業、生育保險集中式數據庫和醫療保險兩大信息系統；改革了社會保險基金征繳模式，實現了基本養老、工傷、失業、生育保險“統一征繳，一單托收”，簡化了手續，方便了企業和個人參加社會保險。

　　企業退休人員的社會化管理服務工作取得進展。建立了以街道(鄉鎮)社保所為核心的社會化管理和服務的基礎工作平臺，初步形成了市、區（縣）、街道（鄉鎮）三級管理和市、區（縣）、街道（鄉鎮）、社區（村委會）四級服務體系。減少了企業的社會保險事務工作。企業離退休人員基本養老金全部實現了社會化發放；為80%的退休人員提供了社區服務；退休人員開始在街道（鄉鎮）社保所報銷門、急診大額醫療費。

　　
圖1：“十五”計劃主要指標完成情況

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　　二、形勢和問題

　　（一）面臨的形勢

　　“十一五”期間，是實現“新北京、新奧運”戰略構想的關鍵時期，也是構建社會主義和諧社會首善之區的重要時期，就業和社會保障工作面臨著新的形勢。

　　1.落實科學發展觀,對統籌城鄉就業和社會保障工作提出新的要求

　　實現城鄉統籌協調發展是落實以人為本的科學發展觀的重要內容，也是解決“三農”問題，實現全面建設小康社會目標的客觀要求。隨著城市化進程的加快，城鄉就業和社會保障發展不平衡，農民的就業和社會保障工作相對滯后，已經成為影響本市經濟社會協調發展的突出問題。因此，加快制度創新、體制創新和手段創新，加大對農村的投入和扶持，加快形成城鄉統一的勞動力市場和城鄉銜接的社會保障體系，推進城鄉就業和社會保障協調發展，已經迫在眉睫。

　　2.人口規模膨脹和老齡化進程加快，使就業和社會保障工作面臨嚴峻挑戰

　　按照北京城市總體規劃，“十一五”期末，本市常住人口規模將控制在1650萬，60歲以上的人口占全市總人口的比例達到14.81%。人口規模總量的膨脹和老齡化進程加快直接帶來兩方面問題：一是加大了城鄉就業壓力，不僅要解決城鎮就業困難群體、新增長勞動力就業以及本市農村勞動力轉移就業的問題，還要采取更加積極的調控措施，應對來京務工人員帶來的就業壓力；二是加大了社會保障基金的壓力。由于本市老齡化趨勢日趨嚴重，增加了社會保險基金特別是養老、醫療保險基金的支付壓力。因此，必須采取有效措施，應對人口規模膨脹和老齡化進程加快帶來的壓力，實現人口、就業和社會保障與經濟增長之間的相互協調。

　　3.構建和諧社會首善之區，就業和社會保障工作任重道遠

　　經濟社會深刻轉型，社會結構發生重大變化，社會階層明顯分化，不同群體的利益訴求日趨復雜，客觀上要求強化政府的公共服務職能，通過解決就業和社會保障問題，妥善協調好多方面的利益關系，尤其為弱勢群體提供最基本的生活保障，使他們分享改革的成果，努力化解社會矛盾，維護社會公平正義。

　　（二）存在的問題

　　1.就業問題

　　“十一五”期間，就業形勢更加嚴峻。總量矛盾和結構性矛盾并存，結構性矛盾日益突出。預計“十一五”期間，勞動力總量將達到1084.3萬人，勞動力需求總量達到945萬人，供需缺口139.3萬人。60%以上的高新技術產業、現代服務業和文化產業的就業崗位要求具有大專以上文化程度，但70％以上的失業人員、農村勞動力只有初高中文化程度，遠不能滿足就業崗位的要求；技能人才需求總量為222.5萬人，技能人才總量缺口為50萬人，其中，技師和高級技師需求11.1萬人，缺口為5.2萬人。另外，由于受就業觀念的影響，失業人員、農村勞動力不愿從事臟、累、險、差的工作，導致結構性矛盾更加突出。

　　就業難點突出表現在以下四個方面：

　　（1）城鎮失業人員規模進一步擴大，城鎮困難群體就業難度加大

　　按照新增失業人員每年8.8％的遞增速度，預計“十一五”期間，城鎮登記失業人員總量將達到147.69萬人。新增失業人員為136.19萬人，其中，因首鋼等國有企業改組改制、兼并破產、調整搬遷及事業單位改革、企業終止解除勞動合同等原因導致的就業轉失業人員78.76萬人；新增勞動力登記失業人員57.43萬人，期末城鎮登記失業率將達到3.5％左右。

　　失業人員中的就業困難群體比重將進一步上升，預計“十一五”期間，以農轉非人員、享受低保待遇人員、殘疾失業人員、刑釋解教人員、長期失業者和“4050”大齡人員為主體的就業困難群體將占到失業人員總量的47.7%，達到70.43萬人。促進困難群體就業是城鎮就業工作的主要難點，要保持低失業率水平難度加大。

　　（2）農村勞動力向二、三產業轉移就業的壓力加大

　　隨著農業結構調整，城市化進程加快，第一產業就業需求不斷下降。預計“十一五”期間，有40.8萬農村勞動力需要向二、三產業轉移就業，其中，“十五”結轉10.8萬名閑置農村勞動力，第一產業有30萬農村勞動力需要向第二、三產業轉移就業。由于農村勞動力缺乏二、三產業就業的經歷和技能，就業難度更加突出。

　　（3）局部地區就業矛盾突出

　　由于經濟基礎薄弱、環境治理、企業調整等因素導致門頭溝、房山、密云、豐臺、石景山等地區就業崗位不足，就業困難群體比重大，失業率高出全市控制失業率1至2個百分點，比最低的地區高出3個百分點，造成局部地區的就業矛盾突出。

　　（4）調控外來勞動力的困難加大

　　按照“十一五”期間北京市人口控制規模測算，新增外來勞動力為34.2萬人，根據“九五”以來外來勞動力增長趨勢測算，“十一五”期間，新增外來勞動力將達到93萬人，要完成調控目標難度很大。

　　2.社會保障問題

　　（1）農村社會保障體系建設相對薄弱

　　農村養老保險制度建設不完善，缺乏創新，保障水平較低，農民參保積極性不高，“十五”期間參保人員僅增加6萬人，覆蓋率僅為25%，與首都的經濟發展水平不相適應。新型農村合作醫療制度有待完善，籌資和保障水平偏低，城鄉居民醫療保障覆蓋人群和保障水平的差距更加突出。

　　（2）城鎮社會保險覆蓋面需要進一步擴大

　　在制度方面，基本養老保險還未覆蓋到事業單位；基本醫療保險與公費醫療還未并軌；工傷保險還未將機關事業、社會團體和民辦非企業單位納入范圍；生育保險還未將機關事業單位納入范圍。在制度覆蓋范圍內，部分私營企業、個體工商戶及其雇工、自由職業者、靈活就業人員、殘疾就業人員及相當數量的農民工還未按規定參加社會保險，擴面工作任務仍很艱巨。

　　（3）基本養老、醫療保險基金面臨支付壓力

　　“十五”期間，本市人口老齡化逐步加快，離退休人員由“九五”期末的116萬人增加到155萬人，凈增39萬人；繳費人數同期僅增加65萬人，養老負擔系數從“九五”期末的0.45上升為0.51，給養老保險基金帶來潛在的支付風險。

　　“十五”期間，醫療保險基金結構性矛盾逐漸突出，各項基金（資金）支出出現不平衡現象，削弱了醫療保險基金（資金）的共濟作用和保障能力。由于醫療衛生體制改革、藥品生產流通體制改革和醫療保險三項改革不同步，醫療費用增長較快，給統籌基金和大額互助資金帶來了支付壓力。

　　（4）多層次的社會保障體系還需要進一步完善

　　基本養老保險的保障水平已不適應形勢需要，亟需建立企業年金制度，形成多層次的養老保險體系。醫療保障制度還有相當部分人群未覆蓋；社會救助政策和機制需要進一步完善；社會公益事業、社會慈善組織力量薄弱，社會福利機構不能滿足人口老齡化的需求；社會福利機構中成年孤兒的住房、就業、生活幫扶問題日漸突顯。

　　（5）社會保障服務工作有待加強

　　獨立于企、事業單位之外的社會保障體系尚未形成，企業仍承擔部分社會保障事務性工作。社會保障管理服務信息系統及工作平臺建設尚不完善，退休人員和工傷職工的社會化管理服務程度較低。

　　
圖2：“十一五”時期主要指標預測

來源：北京市發展和改革委員會