各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機(jī)構(gòu)：

現(xiàn)將《北京市“十四五”時(shí)期土地資源保護(hù)利用規(guī)劃》印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹落實(shí)。

北京市人民政府　　　　

2022年6月16日　　

　　（此件公開發(fā)布）

北京市“十四五”時(shí)期土地資源保護(hù)利用規(guī)劃

序言

　　“十四五”時(shí)期是我國開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，是北京落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位、建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的關(guān)鍵時(shí)期。本規(guī)劃以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記對北京一系列重要講話精神為根本遵循，正確處理好“都”與“城”、“舍”與“得”、疏解與提升的關(guān)系，提升土地資源高質(zhì)量保護(hù)利用水平，為推動(dòng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與功能格局優(yōu)化提供資源支撐和保障。

　　本規(guī)劃依據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，明確了“十四五”時(shí)期土地資源保護(hù)利用的總體思路、具體目標(biāo)、主要任務(wù)等，是指導(dǎo)北京市“十四五”時(shí)期土地資源保護(hù)與利用的重要依據(jù)。

　　規(guī)劃期限為2021—2025年。

第一章　發(fā)展基礎(chǔ)與形勢要求

　　一、“十三五”時(shí)期主要成效

　　“十三五”時(shí)期是北京發(fā)展史上具有重要里程碑意義的五年。北京市深入貫徹習(xí)近平總書記對北京一系列重要講話精神，緊緊圍繞“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這一重大時(shí)代課題，基本建立全域國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，提升綠色生態(tài)空間本底規(guī)模質(zhì)量，深化耕地保護(hù)空間與政策保障，減量發(fā)展邁出實(shí)質(zhì)性步伐，“十三五”確定的土地資源保護(hù)利用任務(wù)目標(biāo)基本完成，土地資源治理體系逐步完善，保障和支撐了城市發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)歷史性變革。

　　（一）立足全域統(tǒng)籌，基本建立國土空間開發(fā)保護(hù)新格局

　　堅(jiān)持人口資源環(huán)境同城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌保護(hù)與利用，開展全市資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)，科學(xué)研判首都全域國土空間開發(fā)保護(hù)資源本底，市域“兩線三區(qū)”空間管控格局基本穩(wěn)定。堅(jiān)持在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線（以下簡稱三條控制線），確定國土空間開發(fā)保護(hù)剛性管控邊界。統(tǒng)籌全域全類型國土空間用途管制，劃定覆蓋全域的11類國土空間規(guī)劃分區(qū)。

　　隨著《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》（以下簡稱《城市總體規(guī)劃》）實(shí)施，全市生態(tài)控制區(qū)占市域面積的比例從73%提升至75%，提前實(shí)現(xiàn)《城市總體規(guī)劃》確定的2035年規(guī)劃目標(biāo)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模基本穩(wěn)定在市域面積的14%，限制建設(shè)區(qū)占市域面積的比例從13%減至11%，逐步引導(dǎo)“兩線三區(qū)”向“一線兩區(qū)”目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)。

　　（二）踐行綠色發(fā)展，提升全市生態(tài)空間本底規(guī)模質(zhì)量

　　全市以林、園、水、草、濕地和公園綠地為主的生態(tài)用地規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，由第二次全國土地調(diào)查時(shí)的10431平方公里提升至第三次全國國土調(diào)查時(shí)的11802平方公里。高質(zhì)量發(fā)展的綠色本底得到持續(xù)優(yōu)化，已呈現(xiàn)“山川森林—平原田野—都市居中”的總體格局。

　　兩輪百萬畝造林綠化工程取得顯著成效。截至2020年，全市兩輪百萬畝造林綠化工程完成187萬畝，其中“十三五”時(shí)期全市平原地區(qū)完成82萬畝；全市森林覆蓋率由2015年的41.6%提升至2020年的44.4%，平原地區(qū)森林覆蓋率從25%提升至30.4%，超額完成《城市總體規(guī)劃》提出的2020年全市森林覆蓋率達(dá)44%、平原地區(qū)森林覆蓋率達(dá)30%的規(guī)劃目標(biāo)。2017—2020年，第一道綠化隔離地區(qū)城市公園環(huán)格局基本形成，綠色開敞空間占比從35%提升至41%左右，第二道綠化隔離地區(qū)減量增綠目標(biāo)超額完成，綠色開敞空間占比從59%提升至64%左右。

　　全市水量與水質(zhì)穩(wěn)步回升。持續(xù)開展生態(tài)補(bǔ)水，與2015年末相比，全市平原區(qū)地下水平均埋深累計(jì)回升3.72米；首次引黃入京，永定河北京段25年來首次實(shí)現(xiàn)全線水流貫通。2015—2020年，密云水庫蓄水量由10.3億立方米增長至24.7億立方米，達(dá)到近22年來最高值，水庫水面面積增加超過50平方公里。開展“清河行動(dòng)”，強(qiáng)化污染治理，建立水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，山區(qū)576條小流域中生態(tài)清潔小流域建成率達(dá)到67%。建立四級河長制，基本實(shí)現(xiàn)全市河湖水域河長全覆蓋。

　　（三）強(qiáng)化耕地保護(hù)，深化耕地保護(hù)空間與政策保障

　　嚴(yán)守耕地規(guī)模底線，劃定耕地保護(hù)空間。在確保現(xiàn)有150萬畝永久基本農(nóng)田規(guī)模總量不變的前提下，統(tǒng)籌劃定永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)與耕地保有量儲(chǔ)備區(qū)，形成200萬畝耕地保護(hù)空間。

　　強(qiáng)化耕地保護(hù)意識(shí)。優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目選址，盡量不占或少占耕地。“十三五”時(shí)期年均批準(zhǔn)新增建設(shè)占用耕地4.7平方公里，較“十二五”時(shí)期的年均6.5平方公里下降27%。持續(xù)開展土地綜合整治，“十三五”時(shí)期土地整治新增耕地約2.95萬畝。

　　不斷完善耕地主動(dòng)保護(hù)機(jī)制。出臺(tái)《落實(shí)城市總體規(guī)劃統(tǒng)籌推進(jìn)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)工作實(shí)施方案（試行）》《北京市耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》《北京市耕地保護(hù)補(bǔ)償資金管理暫行辦法》，簽訂《耕地保護(hù)目標(biāo)管理暨永久基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書》，全面推行四級田長制，壓實(shí)耕地保護(hù)主體責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法，為優(yōu)化農(nóng)田布局、抓好農(nóng)田保護(hù)、加強(qiáng)農(nóng)田建設(shè)、強(qiáng)化農(nóng)田利用、嚴(yán)格農(nóng)田管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　（四）落實(shí)減量發(fā)展，邁出高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)質(zhì)性步伐

　　嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模得到歷史性控制。以疏解非首都功能為牛鼻子，深入實(shí)施疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)，以大規(guī)模拆除騰退各類違法建設(shè)為主要抓手，以統(tǒng)籌集中建設(shè)區(qū)外的低效集體產(chǎn)業(yè)用地為重點(diǎn)，綜合采取礦山修復(fù)、農(nóng)村居民點(diǎn)整理等各類措施，建立多拆少建的掛鉤實(shí)施機(jī)制。《城市總體規(guī)劃》實(shí)施以來，2017—2020年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地凈減量約110平方公里，2020年全市現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地2734.22平方公里，加上批而未建74.38平方公里共2808.60平方公里，城市“攤大餅式”無序蔓延得到根本性扭轉(zhuǎn)，圓滿完成了《城市總體規(guī)劃》確定的到2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制在2860平方公里左右的階段性減量目標(biāo)，成為全國第一個(gè)減量發(fā)展的城市。平原地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度不斷降低，建設(shè)用地總規(guī)模從2901平方公里降至2819平方公里左右（其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地約2402平方公里，特交水建設(shè)用地約417平方公里），開發(fā)強(qiáng)度由2015年45.79%下降至44.46%，實(shí)現(xiàn)了《城市總體規(guī)劃》確定的到2020年的階段性目標(biāo)。

　　鼓勵(lì)存量盤活，土地利用效益有所提升，為首都長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留高質(zhì)量發(fā)展空間。在建設(shè)用地年度供應(yīng)計(jì)劃中，存量建設(shè)用地供應(yīng)占比由“十二五”時(shí)期的51%提升至“十三五”時(shí)期的55%以上，其中2020年提升到57%。全市單位GDP建設(shè)用地由2015年的0.14平方公里/億元下降到0.09平方公里/億元，降幅約36%，超額完成國家20%下降率要求，減量約束倒逼轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。劃定并嚴(yán)控132平方公里戰(zhàn)略留白用地，明確在2035年前不予啟用實(shí)施，通過減重、減負(fù)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

　　（五）加大政策創(chuàng)新，健全土地資源治理體系與機(jī)制

　　完善國土空間規(guī)劃政策法規(guī)，出臺(tái)一系列國土空間規(guī)劃管控政策。修訂《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《北京市歷史文化名城保護(hù)條例》《北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展條例》等法規(guī)，出臺(tái)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施意見》《北京市生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界管理辦法》《北京市戰(zhàn)略留白用地管理辦法》《北京市“兩圖合一”規(guī)劃編制技術(shù)指南》《北京市國土空間規(guī)劃分區(qū)和用途管制規(guī)則》等一系列政策文件，初步建立首都“三級三類”國土空間規(guī)劃體系，不斷完善首都國土空間治理體系，著力提高國土空間治理能力現(xiàn)代化水平。

　　逐步建立自然資源管理制度。制定《北京市自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革方案》，統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價(jià)，建立全市統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，結(jié)合分區(qū)規(guī)劃編制，形成全市國土空間規(guī)劃“一張底圖”。加強(qiáng)全民所有自然資源資產(chǎn)管理，以西城區(qū)、門頭溝區(qū)為資產(chǎn)清查試點(diǎn),積極構(gòu)建各類資源的價(jià)值估算體系。建立北京市國有自然資源報(bào)告工作制度，自然資源統(tǒng)一調(diào)查、監(jiān)測、確權(quán)、配置、評價(jià)、監(jiān)督的管理制度逐步建立。

　　加強(qiáng)推進(jìn)農(nóng)村土地管理改革。制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理加快建立健全“村地區(qū)管”機(jī)制的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)化區(qū)級管規(guī)劃、管用途、管合同、管程序、管監(jiān)督、管查處的權(quán)責(zé)；在大興區(qū)全面推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)改革取得重大成果，征地制度改革向縱深推進(jìn)，宅基地制度改革取得階段性成果，探索形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革成果，走出了一條超大城市郊區(qū)農(nóng)村土地制度改革的新路。

　　推動(dòng)優(yōu)化營商環(huán)境改革。制定《北京市進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體實(shí)施方案》《北京市工程建設(shè)項(xiàng)目“清單制+告知承諾制”審批改革試點(diǎn)實(shí)施方案》《關(guān)于社會(huì)投資簡易低風(fēng)險(xiǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可施工許可合并辦理的意見》，工程建設(shè)項(xiàng)目審批減環(huán)節(jié)、壓時(shí)限、降成本成效顯著，世界銀行營商環(huán)境評估排名大幅提升。

　　建立北京市自然資源和國土空間規(guī)劃督察制度。制定并落實(shí)《北京市自然資源和國土空間規(guī)劃督察工作方案（試行）》，以《城市總體規(guī)劃》為引領(lǐng)，發(fā)揮督察工作的推動(dòng)作用，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，提高土地資源保護(hù)利用水平，提升首都城市規(guī)劃建設(shè)治理能力。

　　二、“十四五”時(shí)期面臨的形勢與挑戰(zhàn)

　　（一）發(fā)展形勢

　　一是堅(jiān)持“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策，把嚴(yán)守耕地紅線擺在首要位置，提升土地資源節(jié)約集約利用水平，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。

　　二是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，貫徹碳達(dá)峰、碳中和重大決策部署，統(tǒng)籌土地資源保護(hù)與利用，強(qiáng)化科學(xué)布局、整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、高效利用、綜合治理，積極培育綠色發(fā)展新動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化。

　　三是貫徹構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署，科學(xué)調(diào)控、精準(zhǔn)配置土地資源要素，充分發(fā)揮重點(diǎn)功能區(qū)資源集聚和空間承載優(yōu)勢，支撐“五子”聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建“雙循環(huán)”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

　　四是全面履行自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責(zé)，深化土地與自然資源領(lǐng)域體制機(jī)制改革，健全法規(guī)政策、管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)國土空間高水平治理。

　　（二）面臨挑戰(zhàn)

　　一是土地資源總量規(guī)模缺乏統(tǒng)籌。耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻，過去十年耕地主要凈流向了國土綠化和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要統(tǒng)籌建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地的規(guī)模關(guān)系，科學(xué)推進(jìn)農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　二是土地資源空間格局有待優(yōu)化。田、林、水等生態(tài)空間要素“多規(guī)合一”尚在起步階段，建設(shè)與非建設(shè)空間功能要素的精準(zhǔn)重組仍有待加強(qiáng)。

　　三是土地資源保護(hù)利用水平與高質(zhì)量要求仍有差距。生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和功能有待進(jìn)一步提升，生態(tài)空間管控亟需從守底線規(guī)模向提升整體效能轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間土地利用效益差距依然明顯。

　　四是土地資源治理體系仍需健全。土地資源保護(hù)利用相關(guān)政策法規(guī)體系有待完善，市場在資源配置中的決定性作用還需充分發(fā)揮，面向《城市總體規(guī)劃》實(shí)施的土地資源管理與實(shí)施監(jiān)督機(jī)制亟需創(chuàng)新突破。

第二章　指導(dǎo)思想和規(guī)劃目標(biāo)

　　一、指導(dǎo)思想

　　堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書記對北京一系列重要講話精神，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，融入新發(fā)展格局，科學(xué)配置土地資源總量規(guī)模，合理優(yōu)化土地資源空間格局，高質(zhì)量提升土地資源保護(hù)利用水平，完善規(guī)劃實(shí)施保障，為實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)國際一流的和諧宜居之都構(gòu)筑更加堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)。

　　二、基本原則

　　堅(jiān)持總量管理、底線約束。堅(jiān)持以資源環(huán)境承載能力為硬約束，加強(qiáng)資源總量管理與科學(xué)配置，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線、生態(tài)安全底線與建設(shè)用地規(guī)模底線，切實(shí)保障城市安全與可持續(xù)發(fā)展。

　　堅(jiān)持空間統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理。以生態(tài)安全格局為本底，合理優(yōu)化全域國土開發(fā)保護(hù)格局，引導(dǎo)生態(tài)空間整體保護(hù)，助推城市功能有序重組，促進(jìn)空間重組同城市戰(zhàn)略定位相一致。

　　堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、集約利用。將碳達(dá)峰、碳中和貫穿于土地資源的保護(hù)與利用，發(fā)揮全域國土空間用途管控的引領(lǐng)作用，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，提高土地資源利用績效，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

　　堅(jiān)持市場配置、計(jì)劃聯(lián)動(dòng)。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮政府引導(dǎo)和監(jiān)管作用，強(qiáng)化土地資源利用計(jì)劃聯(lián)動(dòng)管理，深入推進(jìn)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革創(chuàng)新，不斷提升土地資源治理能力與水平。

　　三、規(guī)劃目標(biāo)

　　圍繞實(shí)施《城市總體規(guī)劃》和《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，統(tǒng)籌土地資源保護(hù)和利用工作，強(qiáng)化科學(xué)布局、整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、高效利用、綜合治理，“十四五”時(shí)期努力實(shí)現(xiàn)以下主要目標(biāo)：

　　——總量規(guī)模配置更加科學(xué)。統(tǒng)籌建設(shè)用地與農(nóng)用地、未利用地的規(guī)模關(guān)系，持續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量，減量騰退用地優(yōu)先用于耕地保護(hù)、支持生態(tài)建設(shè)。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，整治修復(fù)未利用地。到2025年，全市建設(shè)用地總規(guī)模（包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地、特殊用地、對外交通用地及部分水利設(shè)施用地）控制在3670平方公里左右，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制在2790平方公里左右，中心城區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模減到850平方公里左右，平原地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度下降到44.3%左右；通過土地整治新增耕地規(guī)模不少于43萬畝，其中未利用地整治復(fù)耕規(guī)模不少于4萬畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于150萬畝，耕地保有量不少于國家要求的數(shù)量，耕地保護(hù)空間規(guī)模保留185萬畝或190萬畝。

　　——國土空間格局明顯優(yōu)化。強(qiáng)化資源環(huán)境底線約束，嚴(yán)格三條控制線管理；重塑耕地保護(hù)空間，引領(lǐng)優(yōu)化非建設(shè)空間布局；統(tǒng)籌各類路徑，聚焦生態(tài)整治重點(diǎn)地區(qū)（綠化隔離地區(qū)及九條楔形綠色廊道）精準(zhǔn)實(shí)施減量騰退，加快戰(zhàn)略綠色空間實(shí)施，引導(dǎo)減量后的建設(shè)用地流量規(guī)模向重點(diǎn)空間集聚，助推城市功能有序重組。到2025年，生態(tài)控制區(qū)占市域面積比例保持在75%左右，生態(tài)保護(hù)紅線占市域面積比例符合國家要求，新供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地位于重點(diǎn)功能區(qū)比例保持在70%以上，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量騰退用地位于綠化隔離地區(qū)及九條楔形綠色廊道內(nèi)的比例，中心城區(qū)達(dá)到90%左右，平原地區(qū)達(dá)到65%以上，騰退空間優(yōu)先用于整治復(fù)耕，綠化隔離地區(qū)及九條楔形綠色廊道內(nèi)永久基本農(nóng)田及其儲(chǔ)備區(qū)規(guī)模不低于52萬畝，控制城市建設(shè)侵占，維護(hù)保障好綠色空間格局。

　　——保護(hù)利用水平顯著提升。堅(jiān)守土地資源的安全底線，確保耕地安全，強(qiáng)化生態(tài)安全，提高城市韌性。貫徹碳達(dá)峰、碳中和決策部署，提高生態(tài)系統(tǒng)與農(nóng)田土壤碳匯能力，探索碳匯價(jià)值核算體系，鼓勵(lì)開發(fā)碳匯產(chǎn)品。嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)土地用途復(fù)合利用，支持共建共享，推動(dòng)存量建設(shè)用地盤活，深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置。到2025年，受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上，全市森林覆蓋率提升至45%，平原地區(qū)森林覆蓋率提升至32%，森林蓄積量提升至3450萬立方米，地均GDP提高到12.6億元/平方公里，土地供應(yīng)中存量建設(shè)用地占比提高至60%以上。

第三章　貫徹生態(tài)文明思想，科學(xué)配置土地資源總量規(guī)模

　　一、統(tǒng)籌建設(shè)用地與農(nóng)用地、未利用地的規(guī)模關(guān)系

　　深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模總量，保持城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量的戰(zhàn)略定力，減量騰退用地優(yōu)先用于耕地保護(hù)、支持生態(tài)建設(shè)，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。加強(qiáng)未利用地閉合管控，因地制宜探索整治復(fù)耕與生態(tài)修復(fù)方式，逐步減少未利用地規(guī)模，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)容量提升。

　　持續(xù)通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量倒逼城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。到2025年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模由現(xiàn)狀2809平方公里減到2790平方公里左右，全市建設(shè)用地總規(guī)模（包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地、特殊用地、對外交通用地及部分水利設(shè)施用地）控制在3670平方公里左右。聚焦中心城區(qū)減量，保持實(shí)施力度，壓實(shí)責(zé)任，到2025年，中心城區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模由現(xiàn)狀885平方公里減到850平方公里左右，聚焦生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域，騰退低效產(chǎn)業(yè)用地，提升環(huán)境質(zhì)量和空間品質(zhì)。

　　持續(xù)降低平原地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度。減少平原地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，合理保障區(qū)域交通市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施用地，拓展生態(tài)空間，到2025年，平原地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度由現(xiàn)狀44.5%下降到44.3%左右。

　　二、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)行耕地進(jìn)出平衡

　　堅(jiān)守耕地規(guī)模底線，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，按照“永久基本農(nóng)田—永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)—耕地保有量儲(chǔ)備區(qū)”進(jìn)行梯次增補(bǔ)。永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于150萬畝。耕地保有量不少于國家要求的數(shù)量，到2022年底實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田及其儲(chǔ)備區(qū)全部為耕地。到2025年，耕地保護(hù)空間保留185萬畝或190萬畝。

　　建立健全一般耕地進(jìn)出動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，“十四五”時(shí)期總體多進(jìn)少出，在完成耕地規(guī)模目標(biāo)后，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”，通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式,補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，確保開墾耕地與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)，全市土地整治新增耕地規(guī)模不低于43萬畝。

　　對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，堅(jiān)決遏制“非農(nóng)化”、管控“非糧化”。嚴(yán)格控制建設(shè)項(xiàng)目占用耕地和一般耕地轉(zhuǎn)出，禁止將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。制止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)破壞耕地種植條件的行為，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、挖湖造景，禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等；非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

　　完成新一輪百萬畝造林綠化工程，不斷增加綠化總量。加強(qiáng)深山區(qū)生態(tài)保育，堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、適度人工修復(fù)，實(shí)施60萬畝封山育林、15萬畝山區(qū)造林，全面保護(hù)436萬畝天然次生林。

　　三、整治修復(fù)未利用地，提升生態(tài)規(guī)模與質(zhì)量

　　依法將具有重要生態(tài)功能的未利用地劃入生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，因地制宜探索未利用地的整治復(fù)耕與生態(tài)修復(fù)方式。

　　有復(fù)墾條件的優(yōu)先復(fù)墾為耕地，到2025年，全市未利用地用于整治復(fù)耕規(guī)模不少于4萬畝。

　　有生態(tài)修復(fù)條件的，分類實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量提升、復(fù)合功能修復(fù)、礦山生態(tài)修復(fù)、結(jié)構(gòu)性綠地修復(fù)、熱島效應(yīng)修復(fù)、水土流失修復(fù)、水源涵養(yǎng)修復(fù)等多種修復(fù)方式。強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)的閉合管控，提升未利用地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力。對于其他未利用地，加強(qiáng)保護(hù)保育，按水、林、草要素進(jìn)行管控。

第四章　重塑耕地保護(hù)空間，引領(lǐng)國土空間格局重組優(yōu)化

　　一、堅(jiān)持資源環(huán)境剛性約束，嚴(yán)格三條控制線管控

　　資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)是編制國土空間規(guī)劃、完善空間治理的基礎(chǔ)性工作，是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局、劃定三條控制線、優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地選址的參考依據(jù)。要強(qiáng)化評價(jià)成果應(yīng)用，將形成的國土空間本底數(shù)據(jù)庫納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，并加強(qiáng)數(shù)據(jù)定期更新維護(hù)，為規(guī)劃編制實(shí)施管理提供支撐。

　　三條控制線是落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和節(jié)約用地制度的重大舉措，是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，是國土空間用途管制的基本依據(jù)，必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)和嚴(yán)格管控，不得擅自變更。在符合國家有關(guān)規(guī)定的前提下，經(jīng)嚴(yán)格論證確需優(yōu)化三條控制線的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行相關(guān)審批程序，并與資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)成果做好銜接。

　　耕地保護(hù)空間必須把水資源作為最剛性的約束，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)符合北京城市功能定位的要求，完善用水總量分配結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格落實(shí)用水定額，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性要求。原則上，補(bǔ)劃空間應(yīng)當(dāng)優(yōu)先位于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜空間內(nèi)，調(diào)出空間應(yīng)當(dāng)優(yōu)先位于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)與生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)內(nèi)，確保位于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜空間的比重只增不減。

　　生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)當(dāng)與生態(tài)保護(hù)重要性評價(jià)成果做好銜接，空間優(yōu)化時(shí)原則上應(yīng)優(yōu)先考慮將生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)劃入生態(tài)保護(hù)紅線。到2025年，生態(tài)保護(hù)紅線占市域面積比例符合國家要求，穩(wěn)步有序推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線勘界定標(biāo)工作，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管控，嚴(yán)格限制開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，確保生態(tài)保護(hù)紅線功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。強(qiáng)化生態(tài)控制區(qū)內(nèi)生態(tài)保育和生態(tài)建設(shè)，“十四五”時(shí)期生態(tài)控制區(qū)占市域面積比例保持在75%左右。

　　城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價(jià)成果做好銜接，空間優(yōu)化時(shí)原則上應(yīng)避讓生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)，以及崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地震危險(xiǎn)高易發(fā)區(qū)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)盡量避讓地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)，促進(jìn)邊界內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)面積只減不增。要高度重視地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患，強(qiáng)化安全管理，嚴(yán)格地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)內(nèi)項(xiàng)目審批管理，盡可能將風(fēng)險(xiǎn)減低到最低程度。

　　二、統(tǒng)籌山水林田湖草沙，構(gòu)建城市生態(tài)安全格局

　　（一）耕地保護(hù)空間引領(lǐng)優(yōu)化非建設(shè)空間布局

　　明確耕地保護(hù)在國土空間規(guī)劃中的優(yōu)先序，將耕地和永久基本農(nóng)田擺在突出位置。編制耕地保護(hù)空間專項(xiàng)規(guī)劃，系統(tǒng)梳理全市耕地資源，理清耕地保護(hù)空間體系，規(guī)劃可長期穩(wěn)定利用的耕地保護(hù)空間，作為耕地保護(hù)的主要管理邊界與田長的主要巡查范圍。

　　新規(guī)劃的水、林空間應(yīng)主動(dòng)避讓耕地保護(hù)空間。已實(shí)施造林綠化用地不得劃入耕地保護(hù)空間，飲用水水源保護(hù)區(qū)、河道上開口范圍內(nèi)區(qū)域不得劃入永久基本農(nóng)田及其儲(chǔ)備區(qū)，飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀耕地逐步調(diào)整退出，現(xiàn)狀河道管理范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田及其儲(chǔ)備區(qū)逐步調(diào)出。

　　永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，不得擅自占用，嚴(yán)禁通過擅自修改國土空間規(guī)劃等方式規(guī)避占用永久基本農(nóng)田審批。切實(shí)做好耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題圖斑整改，確保耕地保護(hù)空間內(nèi)“零建設(shè)”。推進(jìn)耕地集中連片布局，各區(qū)科學(xué)合理劃定永久基本農(nóng)田集中連片區(qū)，打造百畝園、千畝方、萬畝片(帶)，到2025年，各區(qū)劃定的永久基本農(nóng)田集中連片區(qū)內(nèi)，永久基本農(nóng)田及其儲(chǔ)備區(qū)面積占全區(qū)耕地保有量比例提高到83％以上。

　　優(yōu)化林地空間布局。以三調(diào)和園林綠化資源專項(xiàng)調(diào)查成果為基礎(chǔ)，在避讓耕地保護(hù)空間前提下，根據(jù)綠色空間結(jié)構(gòu)，劃定林地空間優(yōu)化引導(dǎo)區(qū)，引導(dǎo)造林綠化工程布局，努力打通影響重要生態(tài)廊道系統(tǒng)性、完整性、連通性的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，營造大尺度的綠色空間，推動(dòng)形成健康穩(wěn)定、布局合理、功能完備的首都森林生態(tài)系統(tǒng)。

　　（二）建立健全農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間轉(zhuǎn)換規(guī)則

　　按照耕地保護(hù)空間的規(guī)劃布局，探索建立一般耕地與林地、園地、草地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地在一定空間范圍內(nèi)的用途轉(zhuǎn)換政策。在完成耕地保護(hù)目標(biāo)的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化非建設(shè)空間布局，鼓勵(lì)耕地保護(hù)空間內(nèi)的殘次或廢棄果園、殘次林地、草地轉(zhuǎn)用于復(fù)耕；耕地保護(hù)空間外、規(guī)劃非建設(shè)空間內(nèi)的零散耕地，在符合相關(guān)政策規(guī)定的情況下，允許轉(zhuǎn)用于復(fù)綠復(fù)水。加快耕地保護(hù)空間實(shí)施，促進(jìn)耕地集中成片，同步優(yōu)化林地空間布局。

　　飲用水水源保護(hù)區(qū)優(yōu)先規(guī)劃調(diào)整為林地、草地、水系空間等生態(tài)用地。清除河道內(nèi)阻礙行洪的林木，并逐步將等級林地（林地屬性，而非實(shí)際樹木）調(diào)出河道上開口范圍，河道上開口內(nèi)不再安排新增百萬畝造林綠化工程。

　　實(shí)施中應(yīng)堅(jiān)守耕地規(guī)模底線，加強(qiáng)轉(zhuǎn)用規(guī)模中耕地的進(jìn)出平衡管理，轉(zhuǎn)用復(fù)耕規(guī)模不小于轉(zhuǎn)用復(fù)綠復(fù)水規(guī)模，確保耕地規(guī)模不減少。

　　（三）以三長聯(lián)動(dòng)推動(dòng)生態(tài)空間整體保護(hù)

　　全面落實(shí)田長制、河長制、林長制，將“三長制”巡查圖斑和空間范圍落到三調(diào)和分區(qū)規(guī)劃底圖上，實(shí)現(xiàn)“一圖三落”，建立“三長聯(lián)動(dòng)”一張工作底圖并實(shí)時(shí)更新維護(hù)，以時(shí)間換空間，穩(wěn)步有序推進(jìn)生態(tài)空間要素“多規(guī)合一”，強(qiáng)化自然資源監(jiān)管，統(tǒng)籌推動(dòng)生態(tài)空間整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。

　　三、精準(zhǔn)實(shí)施減量騰退，助推城市功能有序重組

　　（一）聚焦綠化隔離地區(qū)及九條楔形綠色廊道減量騰退，加快戰(zhàn)略綠色空間實(shí)施

　　在嚴(yán)格落實(shí)全市規(guī)劃非建設(shè)空間減量騰退總量的同時(shí)，更加突出減量的布局與結(jié)構(gòu)調(diào)控，支持生態(tài)空間精準(zhǔn)實(shí)施。綠化隔離地區(qū)及九條楔形綠色廊道是全市長期堅(jiān)持的戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性綠色空間，應(yīng)作為生態(tài)整治重點(diǎn)地區(qū)，全面提升“十四五”時(shí)期減量騰退用地位于生態(tài)整治重點(diǎn)地區(qū)內(nèi)的比例，中心城區(qū)達(dá)到90%左右，平原地區(qū)達(dá)到65%以上。堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌違法建設(shè)拆除、土地一級開發(fā)、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村居民點(diǎn)整理等各類減量實(shí)施路徑，優(yōu)先實(shí)施生態(tài)整治區(qū)內(nèi)的拆違拆遷任務(wù)，重點(diǎn)壓縮低效產(chǎn)業(yè)用地，著力加強(qiáng)成片斑塊的減量騰退力度，進(jìn)一步提升減量騰退的成效。減量管理中，強(qiáng)化相關(guān)考核要求，閉合責(zé)任體系。

　　充分發(fā)揮永久基本農(nóng)田及其儲(chǔ)備區(qū)對強(qiáng)化城市形態(tài)結(jié)構(gòu)、防止城市無序蔓延發(fā)展剛性管控的重要作用，減量騰退用地優(yōu)先保障耕地保護(hù)工作要求，確保生態(tài)整治重點(diǎn)區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田及其儲(chǔ)備區(qū)的規(guī)模不低于52萬畝，維護(hù)保障好綠色空間格局。

　　（二）引導(dǎo)建設(shè)要素向重點(diǎn)空間集聚，推動(dòng)城市功能發(fā)展協(xié)同

　　引導(dǎo)新增建設(shè)用地指標(biāo)向重點(diǎn)空間精準(zhǔn)投放，助推城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，推動(dòng)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度。

　　強(qiáng)化“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”城市空間結(jié)構(gòu)的圈層統(tǒng)籌，供地指標(biāo)在中心城區(qū)的供應(yīng)比例總體保持穩(wěn)定，重點(diǎn)向城市副中心和多點(diǎn)地區(qū)傾斜，形成中心城區(qū)非首都功能疏解、城市副中心和外圍新城梯次承接且分工協(xié)作的空間聯(lián)動(dòng)體系。繼續(xù)加強(qiáng)南部地區(qū)的用地供應(yīng)支撐保障，發(fā)揮重大功能性項(xiàng)目帶動(dòng)作用，引導(dǎo)重大項(xiàng)目優(yōu)先向城南布局、優(yōu)質(zhì)資源要素向城南流動(dòng)，支持實(shí)施新一輪城市南部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃。

　　支持壯大高精尖產(chǎn)業(yè)集聚勢能，將70%以上的新供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地安排在“三城一區(qū)”、中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)等重點(diǎn)功能區(qū)內(nèi)，保障“十四五”重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求，打造一批具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，為高質(zhì)量發(fā)展做好空間保障和引導(dǎo)。

　　促進(jìn)產(chǎn)居融合、職住平衡，加大生活空間保障力度，推動(dòng)住房用地，特別是租賃住房用地在重點(diǎn)功能區(qū)及周邊、軌道交通以及大容量公共交通廊道節(jié)點(diǎn)附近布局，同步組團(tuán)式實(shí)施周邊區(qū)域商業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目。

第五章　轉(zhuǎn)變土地利用方式，提升城市高質(zhì)量發(fā)展水平

　　一、堅(jiān)守土地資源的安全利用底線

　　（一）確保耕地安全

　　強(qiáng)化耕地用途管制，堅(jiān)持耕地糧用，將永久基本農(nóng)田主要用于糧食生產(chǎn)，耕地優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，協(xié)調(diào)菜籃子與米袋子，開展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)用地試點(diǎn)工作，到2025年全市糧菜生產(chǎn)面積不低于100萬畝，蔬菜自給率由10%提升至20%。

　　保障土壤環(huán)境安全。劃入永久基本農(nóng)田及其儲(chǔ)備區(qū)的，應(yīng)符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求；強(qiáng)化耕地面源污染防治，減少耕地化肥農(nóng)藥施用量，推廣應(yīng)用有機(jī)肥料、病蟲害綠色防控產(chǎn)品和生物防治技術(shù)；開發(fā)建設(shè)過程中剝離的表土，單獨(dú)收集和存放，符合條件的優(yōu)先用于土地復(fù)墾、土壤改良等；禁止將重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的工業(yè)固體廢物、生活垃圾或者污染土壤用于土地復(fù)墾，到2025年，受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上。

　　（二）強(qiáng)化生態(tài)空間安全

　　嚴(yán)格管控生態(tài)保護(hù)紅線，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)空間內(nèi)災(zāi)害防治、違法治理、生態(tài)修復(fù)工作。生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，必須遵照相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求，禁止城鎮(zhèn)化和工業(yè)化活動(dòng)，嚴(yán)禁不符合主體功能的各類開發(fā)活動(dòng)。

　　加快構(gòu)建科學(xué)高效的地質(zhì)安全保障體系，提升城市防災(zāi)減災(zāi)和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)能力。建立全市地質(zhì)環(huán)境安全監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng),提升城市防災(zāi)減災(zāi)和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)能力。深化生態(tài)空間內(nèi)崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估，加強(qiáng)防災(zāi)薄弱環(huán)節(jié)和脆弱地區(qū)的綜合治理，精準(zhǔn)實(shí)施危村險(xiǎn)村搬遷安置，堅(jiān)決防止重特大事故發(fā)生。強(qiáng)化生態(tài)空間內(nèi)違法治理工作，重點(diǎn)推進(jìn)自然保護(hù)地核心區(qū)、地表飲用水水源地一級區(qū)以及地質(zhì)災(zāi)害威脅區(qū)內(nèi)違法建筑拆除工作。按照“保護(hù)重要生態(tài)空間、整治失序低效空間、修復(fù)損毀退化空間”的原則，因地制宜部署各類生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，筑牢首都生態(tài)安全屏障。

　　（三）保障土壤環(huán)境安全

　　強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控和污染地塊修復(fù)，有效管控建設(shè)用地土壤污染。合理規(guī)劃受污染建設(shè)用地用途，將可能存在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)用地信息，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”管理，不宜規(guī)劃為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地；其中農(nóng)藥、化工等重污染行業(yè)用地確需開發(fā)利用的，鼓勵(lì)用于拓展生態(tài)空間。理順優(yōu)化用途擬變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的規(guī)劃審批流程，完善審批前土壤污染狀況調(diào)查提醒機(jī)制。到2025年，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控，重點(diǎn)建設(shè)用地安全利用得到有效保障。

　　持續(xù)加強(qiáng)未利用地土壤環(huán)境保護(hù)。加強(qiáng)未利用地巡查和專項(xiàng)檢查，依法查處傾倒垃圾、侵占使用等違法行為；針對發(fā)現(xiàn)的未利用地土壤風(fēng)險(xiǎn)，有效防控并控制使用。

　　（四）支持韌性城市建設(shè)

　　深化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估,繪制城市地質(zhì)災(zāi)害、洪澇等風(fēng)險(xiǎn)地圖，為國土空間規(guī)劃編制、工程項(xiàng)目建設(shè)和應(yīng)急預(yù)案制定提供基礎(chǔ)和依據(jù)。加強(qiáng)防災(zāi)薄弱環(huán)節(jié)和脆弱地區(qū)的綜合治理，落實(shí)防災(zāi)分區(qū)，完善老舊樓宇安全排查與治理工作，嚴(yán)防重特大事故發(fā)生。

　　科學(xué)評估地下空間資源，確定地下空間開發(fā)利用底線。綜合評估地面沉降、活動(dòng)斷裂、地裂縫、巖溶塌陷、砂土液化、地下有害氣體、地下采空塌陷、地下水位變化等災(zāi)害因素。嚴(yán)格控制地下空間利用規(guī)模與布局，消除災(zāi)害隱患，確保地上與地下空間安全，在重大工程運(yùn)營階段，開展沿線地質(zhì)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測和地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)綜合預(yù)警，做好地質(zhì)災(zāi)害防范和應(yīng)急管理工作。規(guī)范管理鄉(xiāng)村地區(qū)地下空間開發(fā)。

　　聚焦城市安全與運(yùn)行保障，預(yù)留設(shè)施空間，探索設(shè)施功能應(yīng)急轉(zhuǎn)換，支持筑牢安全屏障。支持防疫、應(yīng)急避難、消防等安全以及供氣、供電、供熱、給水、排水、通信、交通等生命線系統(tǒng)設(shè)施建設(shè)，提升生命線系統(tǒng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。探索設(shè)施應(yīng)急轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)安全設(shè)施彈性和兼容性，完善公共設(shè)施平災(zāi)轉(zhuǎn)換、平疫轉(zhuǎn)換能力。

　　二、提高林田空間碳匯能力

　　（一）注重林地質(zhì)量建設(shè)，提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力

　　加強(qiáng)林地資源保護(hù)與修復(fù)，推動(dòng)森林面積和蓄積量雙增長。加強(qiáng)天然林的保護(hù)和修復(fù)，研究建立適合本地生態(tài)系統(tǒng)的高碳匯、低揮發(fā)性有機(jī)物排放樹種庫，改造低產(chǎn)低效林，提高現(xiàn)有林分質(zhì)量。到2025年，全市森林覆蓋率由44.4%提升至45%，平原地區(qū)森林覆蓋率由30.4%提升至32%，森林蓄積量提升至3450萬立方米。

　　嚴(yán)格保護(hù)其他各類重要生態(tài)系統(tǒng)，因地制宜推進(jìn)水源涵養(yǎng)、水土保持、礦山生態(tài)修復(fù)等修復(fù)工程，提升草地、濕地等固碳能力，逐步提升碳匯功能。加強(qiáng)生態(tài)清潔小流域治理，提升流域范圍內(nèi)水土資源的有效保護(hù)水平。

　　（二）加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，提升農(nóng)田土壤碳匯能力

　　持續(xù)開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升耕地地力。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田位于永久基本農(nóng)田及其儲(chǔ)備區(qū)，到2025年累計(jì)建成119萬畝。探索建立耕地質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，開展耕地質(zhì)量評價(jià)。支持現(xiàn)代耕作技術(shù)應(yīng)用，支持推廣糧食生產(chǎn)綠色高質(zhì)高效技術(shù)，在適宜區(qū)域廣泛推行保護(hù)性耕作模式，促進(jìn)耕地用養(yǎng)結(jié)合。

　　探索建立耕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)制度，加強(qiáng)土壤培肥，增加土壤有機(jī)碳儲(chǔ)量，提升農(nóng)田土壤碳匯能力。及時(shí)修復(fù)災(zāi)害、建設(shè)等損毀耕地，對土層變薄、有機(jī)質(zhì)下降、生物活動(dòng)減少等退化耕地和受污染的耕地進(jìn)行治理；建設(shè)完善生物緩沖帶、防護(hù)林網(wǎng)、生態(tài)排灌溝渠等田間基礎(chǔ)設(shè)施，維持耕地生態(tài)系統(tǒng)整體穩(wěn)定。

　　健全完善耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫和動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)。完善執(zhí)法巡查管理體系，提高衛(wèi)片精度和頻次，對耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)狀況及耕地利用變化狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管和評估預(yù)警。各級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度國土變更調(diào)查結(jié)果對耕地利用情況進(jìn)行監(jiān)督，確保轄區(qū)內(nèi)年度耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

　　（三）探索生態(tài)系統(tǒng)碳匯價(jià)值核算體系，鼓勵(lì)開發(fā)碳匯產(chǎn)品

　　依托和拓展自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，完善生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)測核算體系，開展森林、草原、濕地、土壤等碳匯本底調(diào)查、碳儲(chǔ)量評估、潛力分析，作為開展全民所有自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)和資產(chǎn)核算工作的重要內(nèi)容。探索建立能夠體現(xiàn)碳匯價(jià)值的生態(tài)價(jià)值核算方法與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)資源總量管控從實(shí)物量向價(jià)值量深化。

　　推進(jìn)市場化機(jī)制建設(shè)，積極參與全國碳排放權(quán)交易市場，逐步擴(kuò)大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，促進(jìn)碳匯交易良性發(fā)展。探索建立耕地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，鼓勵(lì)通過保護(hù)性耕種等方式開發(fā)耕地土壤碳匯產(chǎn)品，支持將經(jīng)國家核證的自愿減排量納入全國大市場交易。

　　三、持續(xù)提升建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平

　　（一）嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)土地用途復(fù)合利用

　　堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。充分發(fā)揮土地使用標(biāo)準(zhǔn)對新增建設(shè)項(xiàng)目用地的控制作用。在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和審查報(bào)批環(huán)節(jié)，規(guī)范開展節(jié)地評價(jià)，推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約使用土地，保障服務(wù)“四個(gè)中心”建設(shè)的項(xiàng)目用地需求，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)未覆蓋或者超標(biāo)準(zhǔn)用地的建設(shè)項(xiàng)目合理用地。

　　支持土地混合開發(fā)、空間復(fù)合利用等政策創(chuàng)新。在符合國土空間規(guī)劃要求的前提下，探索提高用地兼容性。推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。允許建筑功能混合設(shè)置，鼓勵(lì)地下空間多用途復(fù)合利用，打造功能混合、立體復(fù)合、共建共享的空間利用新模式。

　　（二）鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地，推動(dòng)土地利用提質(zhì)增效

　　制定分圈層、差異化政策，加快推動(dòng)存量低效空間盤活利用。充分運(yùn)用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度，提高低效用地持有成本，以多種方式推進(jìn)國有企業(yè)存量用地盤活利用。實(shí)行新增建設(shè)用地與存量土地處置相掛鉤，“十四五”時(shí)期土地供應(yīng)中存量建設(shè)用地占比提高至60%以上。

　　實(shí)施城市更新行動(dòng)，制定實(shí)施鼓勵(lì)騰退空間和老舊廠房再利用政策，支持“騰籠換鳥”加快引入高精尖產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。對閑置和低效利用的商業(yè)辦公、旅館、廠房、倉儲(chǔ)、科研教育等非居住存量房屋，在符合規(guī)劃原則及規(guī)劃使用性質(zhì)正負(fù)面清單、權(quán)屬不變、滿足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，經(jīng)區(qū)政府同意，可將其改建為宿舍型（含公寓型）保障性租賃住房。持續(xù)提升土地經(jīng)濟(jì)效益，到2025年，地均GDP由現(xiàn)狀10.8億元/平方公里提高到12.6億元/平方公里。

　　（三）深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置，支持高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)建設(shè)

　　加大對構(gòu)建高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)空間保障力度。研究制定關(guān)于土地作價(jià)出資（入股）的工作意見，適時(shí)完善健全長期租賃、先租后讓、彈性年期等工業(yè)用地市場供應(yīng)體系。鼓勵(lì)高精尖產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)承載區(qū)實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)化改革，支持各區(qū)圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房。研究確定入園企業(yè)的準(zhǔn)入條件，明確產(chǎn)業(yè)類型、投資強(qiáng)度、產(chǎn)出效率（含地均產(chǎn)出）、創(chuàng)新能力、節(jié)能環(huán)保等要求，作為土地供應(yīng)的前置條件。

　　持續(xù)完善產(chǎn)業(yè)用地績效監(jiān)管與退出機(jī)制。建立多部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境效益等方面加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地供后核查監(jiān)管，運(yùn)用依法行政、合同履約等手段，加速項(xiàng)目投資到位和落地投產(chǎn)。積極探索市場化退出路徑，引導(dǎo)企業(yè)通過節(jié)余土地轉(zhuǎn)讓、節(jié)余房屋轉(zhuǎn)租等市場化方式，自主退出低效用地，促進(jìn)土地要素資源的合理流動(dòng)。

第六章　深化體制機(jī)制改革，提高土地資源綜合治理能力

　　一、完善自然資源監(jiān)測管理平臺(tái)

　　豐富調(diào)查監(jiān)測內(nèi)容，夯實(shí)土地資源底數(shù)。根據(jù)國家和北京統(tǒng)一安排部署與實(shí)際需求，以第三次全國國土調(diào)查為基礎(chǔ)，適時(shí)開展自然資源基礎(chǔ)調(diào)查及土地、林草、水、濕地、礦產(chǎn)等自然資源專項(xiàng)調(diào)查。根據(jù)北京城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)土地所有權(quán)、使用權(quán)確權(quán)登記全覆蓋。全面準(zhǔn)確掌握自然資源數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、空間、權(quán)屬和利用狀況，形成自然資源“一張圖”。

　　統(tǒng)籌山水林田湖草沙各要素，深入推進(jìn)國有自然資源資產(chǎn)報(bào)告工作。圍繞建設(shè)用地、耕地、水、森林等全域各類自然資源利用情況開展年度監(jiān)測，整合運(yùn)用遙感數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、規(guī)劃資源管理數(shù)據(jù)，及時(shí)監(jiān)測各類自然資源變化情況，對重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全過程全生命周期監(jiān)管。

　　二、健全土地資源管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

　　堅(jiān)持依法行政，結(jié)合國家立法進(jìn)程，圍繞頂層設(shè)計(jì)與重點(diǎn)領(lǐng)域，全面加強(qiáng)自然資源和國土空間規(guī)劃法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，為提升本市國土空間治理能力提供法制保障。

　　加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。轉(zhuǎn)變以往多以政策為依據(jù)的土地管理模式，逐步建立健全土地資源管理法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)國家法律法規(guī)、政策文件和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程，適時(shí)制定、修訂、廢止本市地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件。統(tǒng)籌完善規(guī)劃實(shí)施配套制度機(jī)制。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保障資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度全面運(yùn)行。推進(jìn)土地要素市場化配置改革，健全土地市場運(yùn)行機(jī)制，提高土地要素配置效率，提升監(jiān)管和服務(wù)能力。

　　重點(diǎn)完善耕地保護(hù)及農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革等方面的土地資源法制保障。堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，研究制定《北京市耕地開墾費(fèi)收繳和使用管理辦法》，完善《北京市新增耕地驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和流程》。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，按照《中華人民共和國土地管理法》和國家關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見，研究制定《規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的指導(dǎo)意見》與相關(guān)配套政策；推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革，建立公共利益征地的相關(guān)制度規(guī)定，修訂《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》，研究制定《北京市集體土地房屋征收補(bǔ)償暫行辦法》《北京市集體土地地上附著物和青苗等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》；深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，研究制定《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的通知》《北京市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地導(dǎo)則（試行）》。根據(jù)自然資源部工作部署，研究完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。

　　三、搭建全域聯(lián)動(dòng)的政策實(shí)施機(jī)制

　　（一）加強(qiáng)各類土地資源利用計(jì)劃聯(lián)動(dòng)管理

　　加強(qiáng)土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地利用計(jì)劃、建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃及城市更新、拆違騰退、耕地“進(jìn)出平衡”等各類計(jì)劃聯(lián)動(dòng)管理。加強(qiáng)資源性要素指標(biāo)統(tǒng)籌平衡，既算“增量”賬，更算“存量”賬，切實(shí)保障投資用地需求，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)揮空間規(guī)劃的要素承載作用，堅(jiān)持以規(guī)劃定項(xiàng)目、以項(xiàng)目落規(guī)劃，引導(dǎo)項(xiàng)目向重點(diǎn)功能區(qū)、軌道站點(diǎn)周邊集中布局建設(shè)。

　　組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案。加快推進(jìn)耕地保護(hù)空間、結(jié)構(gòu)性綠色空間、重要發(fā)展空間內(nèi)違法建設(shè)治理與土地資源整理工作，統(tǒng)籌推進(jìn)騰退土地利用的綜合協(xié)調(diào)、規(guī)劃編制、復(fù)耕復(fù)綠、建設(shè)項(xiàng)目落地實(shí)施等工作。

　　（二）縱深推進(jìn)全域土地綜合整治制度

　　貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，牢固樹立山水林田湖草沙生命共同體理念，試點(diǎn)全域土地綜合整治，全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)和鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)，因地制宜體現(xiàn)試點(diǎn)村莊特有的農(nóng)業(yè)景觀、鄉(xiāng)土文化和歷史文脈，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，將試點(diǎn)實(shí)施方案相關(guān)內(nèi)容納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。探索新增耕地指標(biāo)交易、建設(shè)用地統(tǒng)籌使用、有條件調(diào)整土地權(quán)屬、閑置用地盤活利用、資金支持等政策。到2025年，試點(diǎn)地區(qū)通過全域土地綜合整治，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的良好格局。

　　（三）積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑

　　建立完善森林、濕地、耕地等自然資源以及生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效為基礎(chǔ)，完善保護(hù)成效與轉(zhuǎn)移支付資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。探索完善市區(qū)兩級的耕地保護(hù)資金支持政策，統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，加大耕地保護(hù)資金保障力度。加強(qiáng)政府統(tǒng)籌管理，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，建立耕地保護(hù)利用的長效機(jī)制，防止耕地“非糧化”。

　　促進(jìn)自然資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用，考慮不同類型生態(tài)產(chǎn)品商品屬性，探索建立體現(xiàn)市場供需關(guān)系的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。完善自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)體系，將自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)要求納入自然資源出讓合同。試點(diǎn)開展將生態(tài)服務(wù)價(jià)值納入土地出讓、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、旅游開發(fā)成本。

　　（四）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

　　縱深推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)村土地征收制度改革，擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，探索建立公平合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理，切實(shí)加強(qiáng)村地區(qū)管，強(qiáng)化區(qū)級政府主體責(zé)任，以規(guī)劃引領(lǐng)管控，確保農(nóng)地農(nóng)用。

　　完善主要由市場決定土地要素價(jià)格的機(jī)制，完善城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)的制定與發(fā)布制度，逐步形成與市場價(jià)格掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。建立城鄉(xiāng)一體的土地資源交易平臺(tái)，搭建土地資源二級市場交易平臺(tái)。

　　四、完善督察制度建設(shè)

　　提高政治站位，堅(jiān)持首善標(biāo)準(zhǔn)，深入推進(jìn)督察制度建設(shè)，加快建立本市督察組織體系，完善督察工作機(jī)制，鍛造過硬督察隊(duì)伍，發(fā)揮空間地理信息資源優(yōu)勢，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題，科學(xué)提出建議，大力提升督察工作質(zhì)量水平。完善分級管控的責(zé)任制和監(jiān)督考核機(jī)制，探索實(shí)施督察員按圈層下區(qū)督察制度。強(qiáng)化依紀(jì)督察。對督察發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違規(guī)違法、觸碰紅線或弄虛作假等突出問題，采取通報(bào)、約談等措施，推動(dòng)依法從嚴(yán)查處和整改糾正。

附圖

圖1　市域土地利用現(xiàn)狀圖

圖2　市域非建設(shè)用地現(xiàn)狀圖

圖3　三條控制線分布示意圖

圖4　田林空間規(guī)劃示意圖

圖5　市域200萬畝耕地保護(hù)空間分布示意圖

圖6　永久基本農(nóng)田及其儲(chǔ)備區(qū)在綠化隔離地區(qū)、九條楔形綠色廊道中分布示意圖

　

圖7　未利用地整治修復(fù)分布示意圖